100 jaar kosten-batenanalyse bij waterveiligheidsprojecten

De Zuiderzeewerken en de Deltawerken behoren nog altijd tot de grootste wonderen in de wereld van de civiele techniek. Ze snoepten tijdens de aanleg dan ook tot jaarlijks 7 procent van de rijksbegroting op. Bij deze mega-investeringen ging het landsbestuur dan ook niet over een nacht ijs, maar leunde op een financiële onderbouwing in de vorm van een kosten-batenanalyse. Die kosten-batenanalyse was ook belangrijk bij de paradigmashift naar meer adaptieve vormen van hoogwaterbescherming waar Ruimte voor Water (2000), Ruimte voor de Rivier (2005) en het Deltaprogramma uitingen van zijn. Volgens onderzoekers Frits Bos en Peter Zwaneveld van het Centraal Planbureau (CPB) heeft het gebruik van een kosten-batenanalyse voor waterveiligheidsprojecten de Nederlandse samenleving veel geld bespaard en de veiligheid en welvaart verhoogd.

Op Prinsjesdag presenteerden Bos en Zwaneveld hun conclusies en een lijvig, Engelstalig paper met de titel Cost-benefit analysys for flood riks management and water governance in the Netherlands: An overview of one century. Aanleiding was ruim 100 jaar kosten-batenanalyse (KBA) bij waterveiligheidsprojecten in Nederland. De onderzoekers van het CPB besteedden niet alleen uitgebreid aandacht aan de ontwikkeling van de methode van analyse, maar ook aan de relatie met de politieke besluitvorming. Dat begon in 1901 met het wetsvoorstel voor het afsluiten van de Zuiderzee, waar de kosten-batenanalyse als toets werd geïntroduceerd.
Ruim 100 jaar later beoordeelde de OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) het Nederlands Deltamanagement als ‘zeer efficiënt en innovatief’ en volgens Bos en Zwaneveld komt dat mede door continue toetsing van het beleid via de KBA.

De allereerste KBA die aan de Zuiderzeewerken ten grondslag ligt, kwam mede door inmenging van burgers en lokale overheden tot stand. Die voerden eind negentiende eeuw een lobby richting de centrale overheid om de Zuiderzee af te sluiten en nieuw land te maken. Nadat de technische haalbaarheid was aangetoond, zochten zij naar een economische onderbouwing van het project, waar met name de visserij en de lokale havens economische hinder van zouden ondervinden. Uit de KBA, waarbij niet alleen ingenieur en minister Lely betrokken was maar tevens natuurkundige en Nobelprijswinnaar Lorentz, bleek dat de Nederlandse samenleving per saldo zou profiteren, wat in 1918 leidde tot parlementaire goedkeuring voor het afsluiten van de binnenzee.
Tijdens de uitvaart van Lorentz heeft Albert Einstein opgemerkt dat het voor Nederland welliswaar een zegen, maar voor de natuurkunde eeuwig zonde is geweest dat Lorentz acht jaar van zijn leven had zitten rekenen aan de effecten van de Afsluitdijk.

KBA als verbindende schakel

In de jaren vijftig gebruikte de rijksoverheid de kosten-batenanalyse om te kiezen uit twee varianten voor bescherming van de Zuidwestelijke Delta: a) een verhoging van alle dijken in het gebied of b) het afsluiten van de Oosterschelde. De tweede variant bleek goedkoper. Omdat de overheid later koos voor een halfopen-variant, schoten de kosten overigens nog fors omhoog. Maar volgens econoom (en eveneens winnaar van de Nobelprijs) Jan Tinbergen, lid van de Deltacommissie (1953), genereerde de halfopen Oosterscheldekering weer nieuwe baten in de vorm van innovatie en exportwaarde.
Daarnaast werd de KBA ingezet om de veiligheidsnormen voor dijken te definiëren. Het leidde ertoe dat dijken in dichtbevolkte gebieden een hogere norm kregen dan in dunbevolkte gebieden. Zo werd geld bespaard en extra veiligheid gecreëerd.

Vanaf de jaren zeventig is de kosten-batenanalyse een algemeen geaccepteerde tool ter ondersteuning van de besluitvorming geworden, zij het dat het instrument incidenteel werd toegepast. Dat veranderde in de jaren negentig toen voor- en tegenstanders van de Betuwelijn elkaar met tegenstijdige kosten-batenanalyses om de oren sloegen. Het leidde tot het instellen van nationale richtlijnen waaraan een KBA moest voldoen. Vanaf dat moment is een KBA een wettelijk verplichting voor élke publieke investering boven de 500 miljoen euro. De KBA is openbaar en wordt getoetst door het CPB. Het planbureau voor de Leefomgeving (PBL) toetst daarnaast op effecten op natuur, klimaat en ruimte.

Bij het programma Ruimte voor de Rivier werd de KBA ook gebruikt om in het kader van dat programma ingediende lokale projecten langs de meetlat te leggen op basis waarvan wel of geen financiering werd toegezegd. Een gezonde verhouding tussen kosten en baten was daarbij een belangrijk criterium.

Volgens onderzoekers Bos en Zwaneveld fungeren KBA’s steeds vaker als verbindende schakel voor integraal waterbeheer in een versnipperde politieke context. KBA’s werken in dat opzicht louterend.

Goedkoper, veiliger, joint fact-finding

Twee grote beleidsbeslissingen in het Deltaprogramma – de vaststelling van de nieuwe veiligheidsnormen en de keuze voor extra pompcapaciteit om vanuit het IJsselmeer op zee te kunnen spuien – zijn onderbouwd met een KBA. Aanvankelijk had de commissie-Veerman in 2008 aanbevolen om de veiligheidsnorm van alle dijken met een factor 10 te verhogen om voorbereid te zijn op klimaatverandering, maar de analyse bleek dat het verhogen van de dijken maar in drie regio’s rendabel is. Ten opzichte van de oorspronkelijke voorstellen van Veerman kon zo 7,8 miljard euro bespaard worden. Door gerichter te investeren werd de kans op materiële schade en slachtoffers met twee derde verkleind.
Diezelfde commissie-Veerman opperde ooit om het waterpeil in het IJsselmeer flink op te hogen om bij een zeespiegelstijging nog in staat te zijn zoetwater te spuien op de Waddenzee. Het zou echter grote gevolgen hebben voor de kustbescherming in het IJsselmeergebied, die het aanliggende land tegen veel hogere waterstanden moest beschermen. Dat zou alleen omzeild kunnen worden door het waterpeil in het IJsselmeer laag te houden en een extra zware pomp (capaciteit: 400 m3/seconde) te installeren bij de spuisluizen in de Afsluitdijk. Een KBA pakte uiteindelijk gunstig uit voor die laatste variant.

De rol van kosten-batenanalyse in de moderne Nederlandse besluitvorming sluit volgens de onderzoekers aan bij moderne theorieën over besturen en economische groei: de kosten-batenanalyse is een medicijn tegen politiek opportunisme en het beperkt de invloed van lobbygroepen. Verder helpt het instrument om via joint fact-finding verschillen te overbruggen en dus het samenwerken tussen overheden en ander stakeholders te verbeteren.

Nieuwe KBA, nieuwe kennis

De parameters en ‘waarden’ die worden meegewogen in een KBA zijn afgelopen decennia uitgebreid. Werden milieuwaarden in vroegere KBA’s zelfs niet genoemd, in moderne KBA’s zijn zij een essentieel onderdeel. De KBA is in ontwikkeling en dat betekent ook de benodigdheden van nieuwe expertise om een juiste impactanalyse te kunnen blijven doen. Steeds vaker zal dat niet-economische kennis zijn, bijvoorbeeld rondom hydrologie, waterbouw, ecologie en last but nog least zoetwater. Met name rondom zoetwater spelen volgens de onderzoekers nog veel kennisvragen.

Tegelijkertijd is duidelijk dat niet alle elementen die door bestuurders moeten worden afgewogen bij het nemen van beslissingen over de inrichting van ons land in de KBA kunnen of moeten worden uitgedrukt. Andere zaken die niet of nauwelijks in euro's kunnen worden uitgedrukt kunnen ministens zo belangrijk zijn, denk aan dingen als maatschappelijk draagvlak, behoud van cultuurhistorische waarden of 'ruimtelijke kwaliteit'.

Nederland heeft nog steeds een grote voorsprong op andere landen en dat geldt ook voor de kennis rondom ‘onderbouwde besluitvorming’, aldus de onderzoekers. Zo gaat niet alleen technische kennis over de bouw van een goede waterkering vanuit Nederland de wereld over, maar vinden ook modellen voor het berekenen van een optimale dijkhoogte aftrek als exportproduct.

Meer lezen? Ga naar https://www.cpb.nl/publicatie/honderd-jaar-kostenbatenanalyse-waterveiligheid-in-nederland.